La re-construcción del Programa Nacional de Alimentación Escolar en Brasil

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

El papel del Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria en la transformación del Programa Nacional de Alimentación Escolar.

 

El Programa Nacional de Alimentación Escolar de Brasil (PNAE) surgió en la década de los 50 y ha venido ejecutándose de acuerdo a las condiciones de cada administración federal. Este programa consistía en dar una refección diaria a los alumnos durante su estancia en la escuela, generalmente, era poco variada y buscaba satisfacer apenas el hambre de los niños. Actualmente, el PNAE ha sufrido profundas transformaciones en su concepción y ejercicio buscando cubrir las necesidades nutricionales de los alumnos para elevar su calidad de vida y desarrollo académico. Estas transformaciones fueron impulsadas por el Consejo Nacional de Seguridad Alimentaria (CONSEA). Chico Menezes fue presidente del CONSEA entre 2004 y 2007, período en el que se registraron los mayores avances del programa. Es especialista en temas de seguridad alimentaria y actualmente continúa como miembro del Consejo y participa en la Dirección Ejecutiva Ampliada del Instituto Brasileño de Análisis Social y Económico (IBASE). 

¿Cómo surgió el CONSEA?

Fue instituido por primera vez en 1993 por el Presidente Itamar Franco cuando declaró la lucha contra el hambre como una de sus prioridades, sin embargo, el Consejo fue cerrado en 1995 con el Presidente que lo sucedió. Luego, resurgió en 2003 cuando el Presidente Luíz Inácio Lula da Silva lo restituyó en el primer día de su gobierno.

¿Cómo está integrado el CONSEA y cuál es su relación con el gobierno federal?

Es un organismo público ubicado en la Presidencia de la República y está integrado por la representación de 17 ministerios, todos relacionados de alguna manera con el tema de la alimentación, más otros 34 componentes provenientes de organizaciones de la sociedad civil. Es una experiencia construida entre gobierno y sociedad juntos, evaluando, proponiendo y monitoreando políticas públicas. La posición del CONSEA en la estructura gubernamental genera discusión porque muchos funcionarios públicos consideran que debería ubicarse dentro del Ministerio de Desarrollo Social, a lo cual nos oponemos, pues consideramos que las cuestiones de seguridad alimentaria necesitan resolverse manteniendo comunicación directa con la Presidencia.

¿Cómo puede calificarse la influencia del CONSEA en la política de seguridad alimentaria del gobierno federal?

Tiene una influencia más o menos importante en algunos temas porque el gobierno federal generalmente intenta armonizar los intereses de los empresarios del agro-negocio con los intereses de los pequeños campesinos, lo cual es imposible. En cambio, el CONSEA (en su mayoría) se inclina por la defensa de los pequeños agricultores. A veces no logramos cambiar la posición del Presidente, por lo tanto, el Consejo hace sugerencias pero no siempre son atendidas.

La reconstrucción del PNAE

¿Cómo funciona el PNAE?

El PNAE fue implantado en 1955. Actualmente, el gobierno federal, por medio del Fondo Nacional de Desarrollo de la Educación (FNDE) del Ministerio de Educación, transfiere recursos financieros a los gobiernos estatales y municipales para que ellos ejecuten y complementen el programa en las escuelas públicas de nivel fundamental que incluye: estancias infantiles para niños menores de 3 años, nivel pre-escolar y nivel escolar básico.

En ese sentido ¿Los alcances del PNAE de alguna manera están condicionados a la disposición política de los gobiernos locales y esto puede restringir o potenciar sus efectos positivos?

Sí, afecta directamente la proporción del complemento al monto per-cápita destinado al programa. Cada año, los gobiernos deben rendir cuentas sobre el uso de los recursos del programa porque tienen autonomía para administrarlos y la responsabilidad (por voluntad política) de adicionar otros para mejorar la calidad de los alimentos ofrecidos a alumnos. Hasta junio de 2004, el gobierno federal destinaba un monto de R$ 0.13 diarios por alumno, en esas condiciones la capacidad del programa para cubrir las necesidades nutricionales de los alumnos era muy precaria, y se estaba reduciendo gradualmente debido al fuerte proceso inflacionario por el que atravesó la economía brasileña.

¿Qué acciones tomó el CONSEA al respecto?

En primer lugar, durante mi gestión como Presidente del CONSEA, discutí con representantes del Ministerio de Educación la necesidad de incrementar los recursos del programa. El Presidente Lula se sensibilizó ante este problema y aceptó corregir la cuota per-cápita aclarando que el incremento sería gradual debido a la gran proporción que representa dentro del presupuesto federal, ya que alimentar durante 200 días al año a 36 millones de alumnos exige destinar cuantiosos recursos. Entonces, en la primera corrección se incrementó a 15 centavos, el  siguiente año a 18 y luego a 22. También hubo correcciones para las estancias infantiles y para las escuelas de indígenas y quilombolas (popularmente se le denomina quilombos a las comunidades formadas por descendientes de esclavos negros que huyeron de las plantaciones de caña de azúcar y grandes haciendas donde eran explotados). En el CONSEA celebramos dichos incrementos al presupuesto del PNAE pero sabemos que es insuficiente, necesitamos avanzar más.

En segundo lugar, los miembros del CONSEA sabíamos que toda la legislación y regulación existente para la merienda escolar era obsoleta, entonces, junto con el Ministerio de Educación revisamos, analizamos y debatimos durante dos años su contenido hasta concluir que eran necesarias correcciones sustanciales a ley. Así creamos una propuesta integral de ley para el PNAE. Los puntos clave de la propuesta son:

a) La ampliación del PNAE para el nivel escolar medio, lo que significa beneficiar a 8 millones de alumnos más.

b) Garantizar que al menos 30% del abastecimiento de alimentos del programa sean proporcionados por pequeños agricultores para generar varios efectos: fortalecimiento de la agricultura familiar y las economías locales; elevación del consumo y calidad de los productos locales respetando los patrones de consumo regionales.

c) Penalizar a las autoridades municipales que desvíen o usen ilegalmente los recursos del PNAE. Con la legislación actual, cuando un alcalde no rinde cuentas o desvía el dinero del PNAE, el gobierno federal suspende los recursos del programa para ese municipio provocando que los alumnos no reciban alimentación en sus escuelas. En cambio, en la propuesta de ley insistimos que en esos casos, los alcaldes sean castigados penalmente y que la responsabilidad de la ejecución de los recursos del programa sea trasladada temporalmente para otra organización o estancia del gobierno, por ejemplo: el gobierno estatal, o por medio de envío directo para las escuelas haciendo uso de las oficinas de la Central de Abastecimiento.

d) Prohibir la tercerización de la alimentación escolar impidiendo que las escuelas contraten empresas para elaborar los alimentos porque en la mayoría de esos casos, la calidad nutricional tiende a ser mala y a costos más altos.

e) Emprender y estimular sistemáticamente la re-educación alimenticia de los niños con hábitos saludables.

Hoy mismo será votará en la Cámara de diputados la aprobación o no del proyecto de ley pero esto no cierra el proceso porque si es aprobado, pasará a la Cámara de Senadores.

¿Cuáles son las probabilidades de que sea aprobada esta propuesta de ley?

Estamos usando una táctica de votación rápida para impedir que los empresarios del agro-negocio fuertemente representados en el Congreso, tengan condiciones de discutir y solicitar revisiones porque eso abriría un peligro para su aprobación. De hecho, en este preciso momento hay una movilización social afuera de la Cámara siguiendo el proceso de votación, y también existe un documento en internet que ha sido firmado por miles de personas solicitando la aprobación de la propuesta de ley.  

¿Cómo ha impactado la crisis internacional de alimentos al PNAE?

Estuvimos tratando esta cuestión con el Presidente, es muy probable que haya una nueva corrección al monto per-cápita del PNAE para contrarrestar el reciente incremento del precio de los alimentos porque hemos recibido información de que los gobiernos municipales están teniendo dificultades para adquirir alimentos debido al incremento de los precios, y en algunas escuelas están bajando la calidad y/o cantidad de los alimentos. Por ello, es necesario un nuevo incremento. El problema de la crisis no es sólo comer menos, es también comer peor. Las familias y escuelas más pobres están comprando alimentos de menor costo, y en Brasil estos alimentos son notoriamente de mayor contenido calórico y con grasas saturadas (gorduras trans), por ello, nos preocupa seriamente la disminución de la calidad de los alimentos de la merienda escolar.

¿Cuáles son las diferencias cualitativas entre el PNAE actual y sus versiones anteriores?

Además de las mencionadas anteriormente, hubo avances importantes respecto a la calidad nutricional de los alimentos porque se ha capacitado a los empleados de las escuelas y a los responsables de la alimentación en temas de higiene y nutrición. El PNAE está haciendo un gran esfuerzo para capacitar el personal en este sentido y educar a los alumnos con hábitos alimenticios saludables. En lo que corresponde a los Consejos de Alimentación Escolar (CAE), también se ha emprendido la capacitación de sus miembros porque muchas veces ellos mismos desconocen sus propias funciones sobre lo que pueden o no hacer. 

Los impactos del PNAE

¿Cuál es el impacto del PNAE en la calidad de vida de las familias brasileñas?

En Brasil los principales problemas de seguridad alimentaria están relacionados con la pobreza y afectan a los sectores más vulnerables de nuestra población. En las investigaciones hechas por IBASE, muestra que las familias más pobres acceden a la alimentación en primer lugar, a través del Programa Bolsa Familia; en segundo, por medio del  PNAE; y tercero, gracias a la ayuda de parientes. Entonces el PNAE tiene peso muy significativo, en muchos casos la alimentación escolar es la única que reciben los niños en todo el día. Los padres reconocen que durante el periodo de vacaciones escolares la situación alimentaria de toda la familia empeora porque deben alimentar a más personas presentes en casa con la misma cantidad de alimento. Su situación es tan grave que los padres dejan de comer una refección para alimentar a sus hijos. Brasil es un país de desigualdades entre las personas, entre las regiones y entre los municipios. Por ejemplo, el Municipio de Campinas (Estado de São Paulo) es muy rico, lo que permite a la administración municipal complementar con 50 centavos per-cápita los recursos del programa, es decir, en total son 72 centavos dirigidos al PNAE en ese municipio. Pero en la región noreste y norte, existen municipios que no adicionan absolutamente nada, es decir, el PAE opera sólo con los 22 centavos que otorga el gobierno federal, y a veces con muchas dificultades porque no tienen ninguna producción local ni condiciones de adquirir alimentos baratos. Entonces, podemos hablar del programa sabiendo que existen muchas diferencias en su interior que se relacionan directamente con la capacidad de abastecimiento del municipio y con la sensibilidad de cada alcalde como gestor del programa, pues desafortunadamente, para algunos de ellos la alimentación escolar no es una prioridad.

Participación social y transparencia

¿El PAE recibe ayuda de alguna organización civil?

No, es completamente gubernamental. La participación de la sociedad civil está ocurriendo por primera vez a través de los CAE municipales, estatales y nacional.

¿Cómo son integrados los Consejos de Alimentación Escolar (CAE)?

Están formados por un representante de las escuelas, un representante de los profesores, otro de los directores, de la sociedad civil (al menos uno de ellos debe ser padre de familia), las representaciones varían de acuerdo a las características de cada municipio. En total son 7 el número mínimo de miembros que debe integrar cada CAE.

¿Los miembros son electos?

Deben ser electos, esa es la regla pero a veces los gobiernos locales manipulan ese proceso e influyen fuertemente en la definición de los consejeros representantes de la sociedad civil.

¿Esto ocurre porque se trata del manejo de muchos recursos económicos?

Sí, y también porque algunos están interesados en ocultar el desvío de recursos y evitar ser descubiertos por el CAE cuando la rendición de cuentas presenta inconsistencias graves. Yo tengo una apreciación crítica en este tema, pienso que falta definir de forma más clara papel de los CAE en la vigilancia del programa. Esta es una tarea muy complicada para los miembros civiles, sobre todo en los casos donde existe una mala intención por parte de los alcaldes. Por ejemplo, un  ciudadano común difícilmente se atreve a firmar un documento de rendición de cuentas que perjudica al alcalde de su municipio, incluso sabemos que en algunos casos, han sido amenazados. Entonces, considero que es necesario formar otro aparato de fiscalización donde participe no sólo la sociedad civil, debe ser independiente del gobierno ejecutivo local e incluir funcionarios del Estado. Podrían ser promotores públicos con ciertas atribuciones del poder judicial y que gocen de independencia del poder ejecutivo sin que carezcan de protección. La sociedad civil por sí sola no debe hacer tareas de fiscalización porque no tiene condiciones para hacerla, ni instrumentos materiales, etc., se trata de personas que trabajan, que tienen actividades propias y que no reciben ninguna remuneración por fiscalizar.

¿Resolver esta cuestión es entonces el próximo reto de CONSEA?

Inmediatamente no, porque esto no es unánime, es sólo una opinión mía, no todos están de acuerdo al respecto en el CONSEA pero efectivamente, a largo plazo es un tema que debe resolverse. Por ejemplo: en el Estado de Alagoas, el personal del Ministerio de Educación fue hasta un municipio porque sospechaban del uso y la rendición de cuentas de los recursos del programa. Y efectivamente, el dinero estaba siendo desviado por el alcalde, los funcionarios del ministerio fueron amenazados de muerte y tuvieron que salir de Alagoas. Después intervino la policía federal, investigó y encontró mucho dinero en efectivo en la casa del alcalde. No estoy diciendo que esto ocurra en todos los municipios pero existen casos así. Entonces, si pensamos en un alcalde de este tipo podemos imaginarnos lo que puede hacer contra los consejeros del CAE que son civiles indefensos. 

¿Entonces, la corrupción es un problema presente en el PNAE igual que en otros temas de la administración pública?

Sí, así es.

¿En los casos que identificaron desvío de recursos, castigaron a los responsables?

Si, en esos casos perdieron los mandatos, aunque ese es un proceso lento. Posiblemente hubo casos que no fueron identificados y que quedaron impunes.

Agricultura familiar y orgánica

¿Cuáles son las responsabilidades de cada nivel de gobierno en el PNAE?

Los gobiernos estatales y municipales tienen la responsabilidad de: proporcionar infraestructura y materiales (cocina, equipamientos, etc.); pagar el salario de los trabajadores del programa (cocineras, ayudantes, nutricionistas, etc.); capacitar a sus profesionales y a los miembros del CAE, y de estimular otros proyectos complementarios como por ejemplo, las huertas escolares que están comenzando a crecer lentamente.

¿Dónde se concentran más las experiencias de huertas escolares?

En diferentes Estados hay proyectos pilotos,  no conozco todos pero sé que existen algunos en el Estado de Bahía.

¿Cuál es la perspectiva para la agricultura familiar y orgánica dentro del PNAE?

Si el proyecto de ley es aprobado, habría condiciones para que crezca su participación. En ese sentido ya fue aprobado un decreto presidencial para el Programa de Abastecimiento de la Agricultura Familiar que contiene una vertiente de productos orgánicos y es un paso dado en esa dirección porque se relaciona con el PNAE, sin embargo, esto es muy reciente y aún no logran percibirse sus impactos de manera global. Seguramente en algún tiempo vamos a ver sus efectos, hasta ahora sólo hay iniciativas y casos muy puntuales.

¿Tienen estimaciones sobre cuál es el nivel de participación de la agricultura familiar en este momento?

Es muy difícil determinarla porque no hay información sistematizada al respecto.

¿El CONSEA tiene algún mecanismo de diferenciación entre la agricultura familiar y agricultura orgánica?

No hay una metodología definida al respecto, nos basamos en lo que los mismos agricultores nos informan pero hasta ahora son pocos los agricultores que están utilizando modelos orgánicos. Además uno de los principales problemas es que todavía no logran producir con costos bajos capaces de permitir un amplio acceso a la población, hasta el momento, son accesibles sólo para clases medias y altas de la sociedad. Incluso para las clases populares esto no es una cuestión que les preocupe, su primera preocupación es comer.

Alimentación escolar en América Latina

¿Conoce la experiencia de otros programas de alimentación escolar en otros países de América Latina?

Sólo tengo conocimientos superficiales.

¿Usted cree que sea posible replicar esta experiencia en otros países?

Sí, creo que es necesario trabajar en ese sentido. Algunos países como Ecuador y Bolivia tienen más atención e interés en estos temas, podrían desarrollar un programa similar y probablemente Argentina también. Me llama la atención el caso de Cuba pero ese es un caso diferente. También hay mucho interés en los países de África. Por otro lado, existe personal del gobierno brasileño intentando apoyar con políticas en el campo social en Haití y acompañando el trabajo de cooperación de Brasil con los cascos azules de la ONU en ese país.

¿El PAE recibe algún tipo de ayuda internacional?

No, en realidad es más lo que nosotros estamos ayudando. La FAO tiene un programa mundial de alimentos y está retomando la experiencia de Brasil para apoyar a otros países, especialmente a los países africanos de idioma portugués: Mozambique, Angola, etc.

 

Esta entrevista fue realizada por Claudia Rivera Rosales el día 3 de septiembre de 2008, en el marco de la colecta de experiencias sobre Alimentación Escolar Sustentable en América Latina conducida por ALMEDIO CONSULTORES (www.almedio.fr)